孙建武律师：疫情期间工程承包人的风险防控及索赔操作指引（三）

第三章疫情期间的停工

新冠疫情期间如项目必须停工的，首先要遵从工程所在地政府主管部门的规定，其次应该根据承包人自身条件否满足动工要求，最后复工应征得发包人的同意，由发包人开具停工令。

一、查阅项目所在地政府规定

在目前的严重疫情影响下，全国各地政府主管部门纷纷出台一些对疫情的防控规定，如广东省住房和城乡建设厅发布了《关于切实做好房屋市政工程复工前后新型冠状病毒病毒感染肺炎疫情防控的通报（粤建质函〔2020〕15号）》，因此对于承包人来说，复工首先要遵从工程所在地政府主管部门关于开停工的规定，如下以广东省为事例。

1、复工时间

除牵涉到保障城乡运行必须、疫情防控必须和其它牵涉到重要国计民生及特殊情况的相关项目之外，全省各类房屋市政工程停工（不含新开工）时间不早于2月9日24时。

2、停工必须具备的客观条件

经工程所在地建设主管部门同意，而且必须做到：建立健全的疫情防控管理体系、对工作场所进行全面卫生消毒、的组织开展宣传教育工作、施工现场实行全封闭管理、设置体温检测点及配备必要的防护用品、作好工地食堂安全卫生管理、落实应急处置措施等方可停工。

3、停工后不应采取的防控措施

工程进停工后，承包人应该根据项目特点，按照发包人对项目疫情管控的拒绝，与发包人、监理单位、设计单位、专业分包单位、劳务分包单位等有关单位共同创建防控协商组织和机制，具体相关的责任人，工程涉及责任人要保持与当地政府防控部门的密切联系，随时了解和反映相关情况，申报相关材料和数据。保证做强化进场人员管理、落实各项防疫措施、找到问题及时处置、创建值班值守和疫情报告制度。

二、实质性复工条件

在遵从政府主管部门规定前提下，承包人仍然要核查是否实际上具备开复工条件，以要求是否实际进停工。因此，建议承包人应主要从以下方面考虑是否实质不具备开复工条件：

1、是否不具备开停工所需的劳务人员

由于此次疫情的严重影响，原劳务分包企业有可能无法再向工地获取足够数量的劳务人员，或无法按照承包人拒绝的时间获取相应的劳务人员，尤其是原劳务分包企业的劳务人员主要源于湖北等相当严重疫区的劳务分包企业。如果原劳务分包企业无法之后提供劳务作业的，还存在替换劳务分包单位的一系列问题。只有实施好具备开工条件的劳务人员后才能月动工。

2、否具备开复工所需的材料设备

施工需要适当的材料设备，由于此次疫情的全面影响，上至政府，下至各个企业，甚至村委会、小区物业管理委员会，都在采取各种管控措施，导致有的道路堵塞，有些企业投产，在动工前要与相应的材料设备供应厂家提早联系，确认否能向工地供应适当的材料设备。如果不能供应的，还牵涉到到更换供应商等问题。

3、项目主要管理人员是否能正常上岗

项目动工前，要对项目主要管理人员的情况展开详细告知落实，理解否存在病毒感染新冠病毒、隔离等情况，对于部分管理人员存在上述情况的，要评估是否不具备开工条件。

4、工地现场布置否合乎开复工条件

在目前的疫情态势下，工地的布置要比通常情况下更严苛。如施工现场和生活区、办公区的围挡或围墙否严密牢固、施工现场围挡的设置是否符合涉及标准规范以及政府的监管要求、工人宿舍、床铺布设、卫生取暖拒绝等否符合要求。

三、复工前准备工作

积极与发包人协商沟通停工具体计划决定，及时理解、协同建设单位、监理单位、设计单位等涉及方的复工准备工作，各方就复工日期、停工的先前措施、确保等事项达成协议一致意见，并由发包人或监理人出具《复工令》，防止因外部条件不足导致的窝工等损失，防止因各方停工打算不协商导致内部管理混乱等。

第四章承包人不可抗力期间费用的主张

在新冠疫情不可抗力事件再次发生后，各级政府纷纷实施适当的防控管制措施，工程项目停工或不能正常施工必然工期延后和费用减少，增加的工程费用不应由发、承包人双方依照合同约定或双方事后达成的补充协议约定各自分担比例。因此，承包人尽可能原始的收集因新冠疫情给承包人导致损失的证据，并及时认真做好护照赔偿工作对承包人增加损失至关重要。

一、疫情期间如何做好签证工作

建设工程圈风行一句话“工程利润不是腊出来的，而算数出来的”这句话充份表明造价成本管理的重要性，同样签证做的好不好也关系到工程的利润，在疫情期间的工程签证不应留意一下问题。

1、施工过程中及时办理护照。签证事件发生后，应在合同规定的时间内及时搜集资料上报签证。与发包人确定变更签证事项、施工方案等，同时在日常施工中作好签证证据的收集工作。

2、现场护照必须是书面形式，各方签证、盖章手续齐全、有效；必要时附隐密工程验收影像资料，以便及时、准确的确定费用。

3、工程签证在牵涉到工程量的增加及材料设备的替换时，工程量的基本单位及计算出来规则要尽可能做到详尽、精确，材料的材质、设备的规格型号拒绝标注明晰，必要时绘制草图、存留影像资料。

4、耗资人员在做到签证支出时必须熟悉施工现场、图纸及定额，做到护照不漏项，根据定额合理组价，做预算的正确性、完整性。

二、在实际施工中，发包人时常对增加费用的签证故意拖欠、拒签，导致护照申请不原始，承包人如何应对

1、护照事项发生后，尽可能的在业主工程会员大会中明确提出，协商确认处理方案，构成会议纪要存留，并及时向业主签发《工程联系单》，联系单以签证理由和处理方案居多描述，在没有牵涉到费用问题时，发包人比较更容易签署证实。

2、对于费用较小签证，如发包人要求作业、疫情期间复工等，承包人不应针对性的编制施工方案，对施工工艺、人、材、机投放、保障措施等展开详细的解释，施工方案报监理工程师和发包人审批。经审议的施工方案作为证据，在签证、承销以及后续审计中是费用计算的依据。施工过程保留施工前、中、后构成影像资料，尽快完善护照有关施工资料（如人、材、机进场记录、质检、隐密验收等）。上述的施工方案、施工资料监理工程师和发包人一般都会签字证实，都是承包人赔偿的依据。

3、如发包人对护照拒绝护照证实的，承包人可以制作发文签收单让发包人在签收单上签署确认收到签证文件，还可以通过合同约定的电子邮箱、EMS（护照文件尽量通过公证方式）、传真等方式向发包人发送签证文件。如合同中有约定的生效条款，超过约定时间签证自动生效，即便是没约定生效条款也可以作为证据，在再次发生纠纷时与联系单、施工方案及施工资料构成证据链向发包人进行索赔。

三、新冠疫情期间，已完了工程损毁需要修复的，费用由谁分担，如何赔偿

可根据2013版《建设工程工程量清单计价规范》第9.10.1条及《建设工程施工合同（示范文本）》第17.3.2条的规定工程需要清扫、修复的，费用由发包人分担。

费用的赔偿一般由承包人以签证形式向发包人提出，签证不应按照合约誓约程序和流程进行。以工程损毁需维修为例，签证的一般三个阶段：签证事项发动阶段；施工阶段；核算签证造价阶段。有所不同阶段形成签证文件应该及时上报监理工程师或者发包人签署确认，防止完工后发包人推迟或拒绝证实护照。

各阶段涉及的文件：

1、护照事项发动阶段：发动签证的会议纪要、工程联系单（工程量、工程造价较小时，还不应编制专项施工方案）、工程数量现场证实单（如拆除工程）、工程量清单报审表格、施工部位施工前影像资料等。

2、施工阶段：工程数量现场确认单（已完成的施工项目）、工程量清单报审表格、施工过程及完工后影像资料等。

3、核算签证耗资阶段：工程变更/签证申请表、报价书（造价软件自动生成）、合同外综合单价分析表格、详尽计算出来式。

合约外工程综合单价确定原则可参考2013版《建设工程工程量表格计价规范》。

四、新冠肺炎疫情期间，建设工程造价中人、材、机价格发生重大变化，建设工程合同价款的调整

建设工程造价中人、材、机价格因疫情波动较大时，对于相应人、材、机价款的调整因基于合约意思自治原则，合同有约定的按合约誓约执行。合约无誓约的，如人、材、机价格在新冠肺炎疫情期间价格涨幅超过一定的限度，超过市场风险范围的，超过部分可限于情势更改原则酌情不予调整。建设工程目前价格的调整方式一般为：采用价格指数展开价格调整和使用耗资信息展开价格调整，以采用耗资信息进行价格调整为例，对人、材、机价格的调整的原则：

关于人工、机械使用费按照国家或省、自治区、直辖市建设行政管理部门、行业建设管理部门或其授权的工程造价管理机构发布的人工、机械使用费系数进行调整；

关于材料、工程设备价格变化的价款调整按照发包人提供的基准价格，按约定的风险范围规定继续执行（适当幅度范围一般为±5%）。承包人将需将订购材料、设备的单价和订购数量不应由发包人审核，发包人证实需调整的材料单价及数量，作为调整合同价格的依据。

五、建设工程疫情防水酬劳列为工程造价种类问题

疫情防护措施费是指承包人在疫情防控期间为保证工地正常施工而采行的堵塞管理、人员隔绝观察、卫生消毒防控、日常监测排查等措施，归属于疫情防控产生的措施费。该疫情防护措施费应当计入工程造价，合约双方可以补充协议的形式或更改护照形式确定造价。疫情防水措施费包含因防控增加的临时设施酬劳、专职防控人员的工资、防控物资采购酬劳；因人员隔离观察期间产生的工人工资、住宿费、伙食费等费用。

疫情期间停工的，承包人应根据发包人、监理工程师拒绝编成《疫情期间施工防控方案》，方案报监理工程师及发包人批准后实行。《疫情期间施工防控方案》是先前承包人向发包人护照索赔的重要依据，因此方案的编制应当具体详细，以便费用的计算出来，主要从以下几个方面编成：

1、因工地堵塞管理减少的围挡（施工方式、所需材料等）及配套设施（门禁系统、体温检测等）。

2、人员隔绝措施，详尽介绍进场人员隔离场所、隔绝方式、隔离时间、隔绝期间的工资及每天的用餐标准。承包人应当在施工人员隔绝前制作人员进场登记表报监理工程师及发包人确认，并保留与隔离场所经营者、送餐企业、施工人员的合约作为计算人员隔绝观察期间工人工资、住宿费、伙食费等费用的依据。

3、防控措施，设立专职防控岗位，根据岗位必须安排专职疫情防控人员的人数；防控物资的订购（口罩、消毒液）；施工区域卫生消杀及日常监控等。

六、将疫情期间包括隔绝费等在内的防水费用列入措施费的依据

工程造价由分部分项工程费、措施项目酬劳、其他项目费、规费、税金组成。措施项目费是诬蔑完成建设工程施工，发生于该工程施工前和施工过程中的技术、生活、安全、环境保护非工程实体项目等方面的费用，由施工技术措施费和施工的组织措施费组成；其他项目费是指工程项目涉及的暂列金额、计日工和总承包服务费等。似乎只有归属于措施费中的施工组织措施费，本文详细分析措施费的包含如下。

1、施工技术措施费规定

（1）、大型机械设备的进出口、加装和拆除费用：所指从停车场到施工现场或从一个施工场地到另一个施工现场的机械运输和运输成本，以及人工成本、材料成本、机械成本。施工现场机械加装和拆除所需的调试费用和辅助设施。

（2）、混凝土、钢筋混凝土模板及支架费用：指各种钢模板、木模板及支架的支、拆、运费用，以及模板及支架的摊销（或出租）费用。

（3）、脚手架费用：指施工所需的各种脚手架的搭建、拆毁、运输费用，以及脚手架的摊销（或租赁）费用。

（4）、施工排水及降水酬劳：指为保证工程正常施工，采行各种排水及降水措施所再次发生的各项费用。

（5）、其他施工技术措施费：是指根据各专业、地区特点补充的技术措施费项目。

2、施工的组织措施费规定

（1）、环保费：指施工现场为满足环保部门要求所需的一切费用。的环保费=直接工程费×环保费率

（2）、文明施工酬劳：指施工现场文明施工所需的全部费用。文明施工酬劳=直接工程费×文明施工酬劳费率文明施工酬劳费率=该费用年平均支出÷（年建筑安装产值×直接工程费占到总费用的比例）

（3）、安全施工酬劳：指施工现场安全施工所需的全部费用。安全建设费＝必要工程费×安全建设费费率＝该项费用年均支出÷（年建筑安装产值×必要工程费占总费用的比例）

（4）、临时设施酬劳：指施工企业为施工必须设置的临时建筑物、构筑物和其他生活、生产临时设施的费用。临时设施包括：临时宿舍、文化福利和公共设施的建（可分）筑物、仓库、办公室、加工厂、道路、水、电、管道等临时设施和规定范围内的小型临时设施。

（5）、夜间施工费用：指夜间施工产生的夜班补贴、夜间施工效率减少、夜间施工照明设备摊销、照明用电等费用。

（6）、缩短工期减少成本：指因延长工期要求而增加的施工成本，还包括夜间施工减少成本、周转材料增加投入增加成本等。

（7）、二次搬运费：指因施工场地狭小等类似情况再次发生的二次搬运费。

（8）、竣工工程及设备保护费：指竣工验收前为维护竣工工程及设备所需的费用。

（9）、其他施工的组织措施费：是指根据各专业、地区特点补足的施工的组织措施费项目。

因此疫情防水酬劳不属于分部分项工程应予列支的费用，更不属于规费和税金，综合考虑到工程造价各组成部分的范围以及疫情防护费所涵括的内容，疫情防护费应列入工程造价中的措施费。

以上依据是《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）及涉及省市施行的耗资定额，是施工单位将相关费用列为措施费的规范性文件之法律依据。

七、疫情后发包人要求作业产生赶工酬劳的计取

因疫情造成工期延后酬劳，工期应该延后，如发包人要求承包人赶工，传输合约誓约工期，因作业产生的费用根据《建设工程工程量表格计价规范》（GB 50500-2013）9.11.1和9.11.2涉及条款内容，以及《建设工程施工合约（样板文本）》（GF-2017-0201）第17.3.2条涉及内容，应由发包人不予分担。明确费用的计算方法和规则承包人应会同发包人制定赶工措施方案，明确誓约作业费用的计取。

1、作业前注意事项

（1）、如发包人要求赶工的，承包人应该要求发包人以书面形式发布命令赶工指令以便保留作为减少费用的依据。

（2）、赶工施工方案的编制

经发包人证实须要作业后，承包人应根据施工任务编成详尽的《作业施工方案》、《赶工进度计划》、《作业费用补偿》等报告。以上报告报发包人工程师或发包人委托的监理工程师审查批准后。其中作业施工方案的编制应包含以下内容：

作业的原因及依据，依据包含施作双方的会议纪要、发包方发布命令赶工指令等。

人、材、机等资源投放对比分析表，突出因作业需增加的人、材、机等资源的投入，资源投入是计算出来赶工措施费的依据，是作业施工方案的核心。因此发包人应尽可能的编成详尽的白鱼投入各类施工人员数量、周转性材料（出租或购买）数量、施工器具和机械设备的规格型号及数量、临时生产设施内容及工程量等。

为作业制订的各种保障措施，如工序间的交会措施、原材料供应、安全文明及质量保证措施等。

2、费用的计算出来

赶工会造成承包人施工成本的上升，因发包人原因的作业，承包人应从以下几个方面详尽梳理，周详计算赶工所减少的费用并组织留存赶工的资料，尽可能的把资料做详实，为日后的向发包人申请人赶工费用或索赔获取充分的证据。

（1）、人工费：作业时一般必须增加劳动力并增加班组。因施工人员的增加、夜间施工、工序交叉作业等原因必然造成劳动效率降低、施工管理人员减少、安全防护措施费减少，因此在赶工情况下，承包人通常要支付比正常合约工期计划内更为高昂的费用。增加的人工费通常占到作业成本的较大比例，主要包含减少人员的工资、人工降效和加班减少费、夜间施工减少酬劳、增加人员进场及退场酬劳。

（2）、周转性材料投入的费用：由于赶工承包人一般不会改变施工组织的作业方式，因此模板、支架、脚手架等周转性材料的需要量大幅减少。

（3）、大型施工器具和机械设备进场和退场酬劳：以实际开支为准。

（4）、增加临时设施酬劳：因大量投放人、材、机等资源的减少、多工作面的进行，势必新增临时设施：新增劳动力临时住房建设费、临时库房、临时道路、临时用电设施等，该部分费用按实际开支计算出来费用。

（5）、减少的安全文明措施费：作业时由于工序交叉作业，工程作业面随着施工人员、设备等减少显得不安全因素增加，为保障施工的安全进行而减少的必要安全文明施工措施费，按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计算。

八、不可抗力造成费用及损失的承担

《民法通则》第一百零七条规定“因不可抗力不能履行合同或者导致他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外。”《合同法》第一百一十七条第一款规定“因不可抗力无法履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。”如果根据上述条款就指出是由于不可抗力导致的损失，一方拒绝赔偿不予反对，不可抗力是法律规定的正当理由情形的观点本所律师指出过于片面。

《建设工程工程量表格计价规范》（GB 50500-2013）9.11.1以及《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第17.3.2条已经规定或作为作为惯例具体了相关损失及费用应由发包人分担或双方合理承担。

《民法通则》和《合同法》的规定只是原则性的，建设工程行业有其特殊性，也有类似法。不可抗力经常出现后，合约双方均会遭受损失，建设单位可能会遭受因延后竣工造成的营业收入、融资成本等巨大损失，而施工单位可能会遭受脚手架、设备租赁延期、停工前工人隔绝费用等损失，建设单位遭受的损失有可能远远比施工单位遭受的损失大，在损失承担原则上不能互相承担对方部分损失，而应当根据合同的种类、性质以及合约履行完毕后各方的获益等融合合同权利义务对等之公平原则综合考量区分合理的分担比例。

九、因承包人原因工程推迟遭遇不可抗力，导致费用及损失的承担

《合同法》第一百一十七条第一款规定“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部减免责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延遵守后再次发生不可抗力的，无法减免责任。”

因此，如因承包人原因导致延期导致的一切损失将由承包人承担，建设单位的损失也可能会由承包人分担，建设单位的营业损失或将是一笔极大的数额。但工期缩短往往双方都有责任，施工单位应故意制作并留存好对自己不利的证据，以便在建设单位提出巨额赔偿时进行抗辩或者反赔偿。

以上为本所律师基于法律规定和工程行业经验做出的索赔操作者提示，适用于建设工程施工及总承包合约、EPC、PPP等项目，期望能为施工单位起到积极的指引起到，不足之处，请求读者求证！

参考文献：

1、中华人民共和国《民法通则》

2、中华人民共和国《合同法》

3、最高人民法院关于适用《合同法》若干问题的说明

4、中华人民共和国《建筑法》

5、住建部、国家发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）

6、住建部《建设工程工程量表格计价规范》（GB 50500-2013）

7、住建部《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）

8、江苏省住房和城乡建设厅《省住房城乡建设厅关于新冠肺炎疫情影响下房屋建筑与市政基础设施工程施工合同还款及工程价款调整的指导意见》（苏建价〔2020〕20 号）

9、北京市住房和城乡建设委员会《关于强化疫情防控做好建设工程停工协调调度的工作方案》（京建发〔2020〕20 号）

10、山西省住房和城乡建设厅《关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间建设工程计价有关工作的通报》（晋建标字〔2020〕15 号）

11、辽宁省住房和城乡建设厅《关于支持建设工程项目疫情防控期间进停工有关政策的通知》（辽寄居辟〔2020〕12 号）

12、云南省住房和城乡建设厅《云南省住房和城乡建设厅关于新冠肺炎疫情防控期间建设工程造价计价有关事项的通报》（云建科函〔2020〕5 号）

13、山东省住房和城乡建设厅《关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间建设工程计价有关事项的通知》（鲁建标字〔2020〕1 号）

14、陕西省住房和城乡建设厅《关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间建设工程计价有关的通知》（陕建发〔2020〕34 号）

15、湖南省住房和城乡建设厅《关于新冠肺炎疫情防控期间建设工程计价有关事项的通知》（湘建价函〔2020〕7 号）

16、浙江省住房和城乡建设厅《关于全力做好疫情防控反对企业发展的通报》（浙建办〔2020〕10 号）

17、四川省住房和城乡建设厅《四川省住房和城乡建设厅关于强化疫情防控积极前进建设工程项目复工的通知》

18、江西省住房和城乡建设厅《关于新冠肺炎疫情引起的房屋建筑与市政基础设施工程施工合同还款及工程价款问题调整的若干指导意见》（赣建价〔2020〕2号）

19、深圳市住房和建设局《深圳市住房和建设局关于前进建设工程项目科学有序复工的通报》

20、深圳市新型冠状病毒病毒感染的肺炎疫情防控指挥部办公室疫后完全恢复组《深圳市建设工程项目疫情防控和复工提示》（浅肺炎恢复组〔2020〕4号）