县级棚户区改造被上级政府认定“行政违法” 开发商诉县政府索赔亿元损失

原标题：县级棚户区改造被上级政府确认“行政违法” 开发商诉县政府赔偿亿元损失

2018年7月，菏泽凌上置业有限公司（以下简称凌上置业公司）与山东菏泽鄄城县城镇化工作领导小组签订《项目开发框架协议》，双方合作项目“鄄城县三完小片区棚户区改建”。此后将近半年，该项目被上级政府——菏泽市人民政府确认为“行政违法”，但在此前后，凌上置业公司已经花费投资建设将近亿元。凌上置业公司认为在合作过程中鄄城县政府存在隐瞒“行政违法”等事项，于是以合同纠纷为由，将鄄城县政府起诉至法院，要求赔偿金各类损失上亿元。

7月30日，上游新闻（报料微信号：shangyounews）记者从菏泽市中级法院网上立案系统看见，该案已被网上立案。

▲位于山东菏泽市鄄城县的三完小片区，自2018年开发后，至今部分房屋已经烂尾。图片来源/受访者供图

县政府被指借款近6000万进行棚户区改造项目拆迁补偿

从2000年开始，山东省向各级地、市、县印发通报，成立各级城镇化领导小组，陆续推进城镇化进程。

凌上置业公司负责人介绍，2018年7月17日，凌上置业公司与山东菏泽市鄄城县城镇化工作领导小组（下称领导小组），签定《项目开发框架协议》，项目名称为“鄄城县三完小片区棚户区改造”。协议誓约：该项目位于鄄城县建设街以北、人民街以南、孙膑路以东、舜王路以西，项目占地面积约241亩。

双方同时誓约，项目区内土地征收、房屋征税补偿、地上附属物补偿及居民安置由政府依法实行，产生费用“由凌上置业公司借支鄄城县领导小组，列为成本”。协议签订之日起，政府2个月内已完成土地、房屋征税工作，进入挂牌程序，逾期导致的损失由双方协商解决问题。

合同签定当日，领导小组与凌上置业公司签订《项目研发补充协议》，对项目用地政府纯收益和征收服务费等事宜展开了补充誓约。

协议签定后，凌上置业公司于2018年9月30日至2019年3月26日期间分22次向鄄城县三完小片区棚户区改建指挥部获取借款合计58532612元，用于缴纳拆迁房屋货币补偿金、征地费、安置费等。

“但实际上按照国家征地补偿规定，补偿、征地和安置款项，都应该由政府部门自行支出。”凌上置业公司的代理律师陈影表示。

此外，鄄城县房地产管理局与菏泽市弘正房地产评估咨询事务所有限公司鄄城分公司签订《房地产评估委托书》，针对鄄城县三完小片区项目范围内房屋征税补偿价格进行评估，而算上130余万元的委托评估费用，凌上置业投放的开发成本以及先期的销售成本总计38949817.33元。

▲坐落于山东菏泽市鄄城县的三完小片区，自2018年研发后，至今部分房屋已经烂尾。图片来源/受访者供图

拆迁区居民申请驳回 上级政府认定县政府“行政违法”

让凌上置业公司没想到的是，合作协议签定后不到半年，2018年12月，菏泽市政府的一份《行政复议决定书》证实“鄄城县人民政府作出《关于实行三完小片区棚户区改造项目房屋征收的要求》的行政不道德”归属于行政违法，而明确提出行政复议申请的，是该改造区域的几十名居民。

记者联系到当时住在该区域的王女士了解到，2010年前，她的房子位于鄄城县黄河街和温泉路交叉口的东北角，周围的大部分房屋是2000年以后陆续辟一起的，“既不是危房，也不属于棚户区”。

2010年8月中旬，住在该区域的居民忽然接到征地公告，称之为所在的小区要被研发。同时，居民们被告诉，2010年8月25日前签定征地补偿安置意向书的住户，可以取得1.1万元的奖励。8月13日至9月12日为迁往时间，早于投意向书、早迁往，不但能取得上万元的奖励，以后回迁选房时也占优。

王女士回忆说，之前从来没有人去找她协商过拆迁事宜，当地的居民也没有看见过征地、拆迁等批文。居民们对这场突如其来的“拆迁”回应反感，与政府交涉多年未果后，有65名居民于2018年向菏泽市人民政府提出行政复议。

王女士等居民表示，首先，自己的房屋不属于城市棚户区，征税上述房屋不合乎公共利益的必须。居民们称，三完小片区的房屋大多数建于2002年前后，多为多层楼房以及别墅，房屋质量好、基础设施设施都很齐全，交通也很便捷，按照《国有土地征收与补偿条例》规定，政府是要对危房和基础设施领先的房屋征收扩建，而三完小片区显然不属于此类情况。其次，三完小片区项目并未纳入菏泽市2018年度棚户改造计划，鄄城县必要进行房屋征税没法律依据。第三，鄄城县政府没有拟定征税补偿方案，征询公众意见并对意见展开审批，属于程序违法。此外，鄄城县也未对公众反对征税的异议开会听证会，同时给出的拆迁补偿款也不合理。因此，居民们认为鄄城县政府《关于实施三完小片区棚户区改建项目房屋征收的要求》相当严重违法，明确提出行政复议，拒绝菏泽市政府对此予以撤销。

鄄城县政府对此称之为，2018年9月，县政府根据国务院《国有土地上房屋征税与补偿条例》等相关法律规定，作出了实行鄄城县三完小片区棚户区改造项目房屋征税要求并进行了公告，具体了签定征收和补偿协议的期限，所做的行政不道德程序合法。

2018年12月，菏泽市政府做出《行政复议决定书》认为，鄄城县政府的做法符合国家关于房屋征地征税改造的相关规定。但是，鄄城县政府为了证明其征税补偿费用足额做到，提供了银行的对账单，菏泽市政府指出，从对账单表明1000万元余额看，显著无法证明鄄城县政府在作出征税补偿决定时，补偿费用足额做到，因此，菏泽市政府认为，鄄城县做出房屋征税要求，科主要无罪，依法予以撤消。但鉴于该项目归属于公共利益的必须，撤消征税要求不会给社会公共利益造成重大伤害，因此确认鄄城县政府的房屋征收决定属于行政行为违法，但没不予撤消。

▲菏泽市政府2018年12月出具的行政复议决定书，证实鄄城县政府的行政行为违法。图片来源/受访者供图

项目烂尾 政府正式成立房产服务中心起诉中止开发合约

作为被拆迁人，三完小片区的居民陈占勇拒绝接受上游新闻记者专访时表示，2010年前后，自己投资了几千万元在该区域竣工了多套住房，原本就让部分作为商品房销售，还有一套房留下自己居住，但房子建成后遭到征地，尚未拆迁的区域目前已经停电停电无法居住于。“我自己已经在外面租房寄居了3年了。”陈占勇说，他也不告诉自己什么时候才能返回自己的房子里住。

凌上置业公司的负责人表示，在三完小片区项目被菏泽市政府确认为行政违法后，鄄城县三完小片区棚户区改造指挥部等相关政府人员未及时通报该消息，项目此后不仅无法施工建设，还遭遇了停水停电、强令停工等情况。凌上置业公司最终不得不于2019年6月停工退场。

2020年9月9日，鄄城县政府出具了一份证明，称之为鄄城县房产服务中心根据鄄城县人民政府的授权，负责管理对鄄城县城区国有土地上的房屋展开征税和补偿，并由该中心作为原告提起诉讼要求解除与凌上置业公司签定的《项目研发框架协议》及《项目研发补充协议》。

在控告中，鄄城县房产服务中心称之为，由于凌上置业公司在合作中一直违约推迟，并在2019年10月全面复工，因此已经构成债权人，控告拒绝解除双方的项目协议等合同。

2020年11月，鄄城县法院一审判决解除双方之间的合约，凌上置业公司明确提出上诉后，菏泽市中级法院2021年2月作出判决，驳回上诉，维持原判。在判决书中，菏泽中级法院载明，民事判决已将案涉合约中止，但如凌上置业公司因案牵涉合约的履行主张己方权利，可根据法律规定自行起诉。

▲2020年9月9日， 鄄城县政府开具证明，许可县房产服务中心负责对鄄城县城区国有土地上的房屋进行征税和补偿，并由该中心作为原告驳回诉讼要求解除与凌上置业公司签定的《项目开发框架协议》及《项目研发补充协议》。图片来源/受访者供图

开发商控告政府讨要上亿元损失

2021年7月30日，凌上置业公司一纸诉状，将鄄城县政府诉至法院。凌上置业公司指出，本案涉及的合约的签定及遵守均属于鄄城县人民政府履行行政管理职能的一部分，不应由县政府承担相应合约义务。

在诉状中，凌上置业公司称，由于鄄城县政府关于房屋征税决定的行政不道德被证实违法，案涉项目也因县政府的各种阻拦而无法继续施工建设，是县政府没完成案牵涉《项目开发框架协议》中誓约的已完成土地、房屋征收工作，进入上海证券交易所程序的合同义务，造成凌上置业公司前期所支出的开发成本全部落空，造成了巨额的财产损失，因此控告要求县政府归还近6000万的借款本金以及赔偿金各项损失，上述钱款共计1.06亿元。

7月30日，记者联系到三完小片区棚改项目副指挥长刘先生，他称在2019年之后就被调离该项目，目前该项目确实存在停电电力供应以及烂尾等情况，而项目无法展开明确是什么原因导致的，他表示并不确切。

北京京师律师事务所许浩律师认为，此项目双方已经实际履行，凌上置业公司也投入了相应的资金，现在合约中止后牵涉到到违约责任界定和损失数额确定的问题。

如果凌上置业公司履行合同的过程中，并没债权人不道德，有权要求对方赔偿损失。

如果因债权人导致合同被解除的，主张解除合同与主张违约责任是可以并存的，也就是在因一方违约导致另一方经济损失的情况下，可以在解除合同的同时拒绝违约方赔偿金相应损失，此等违约责任并不因合约的解除而归入消灭。

此外，许律师表示，行政行为违法，但没被撤消，也意味着需要有人就这个违法行为承担责任。如果此案涉及的拆迁问题确实存在违法违纪行为，可以向纪检监察部门举报。一旦查办在拆迁中导致损失的责任人，依据情节等因素，不应分担违法或者纪律处分的责任。

上游新闻记者 王巍