新《行政诉讼法》实施前签订的征收补偿协议应当作为行政案件受理

【裁判要旨】《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确规定，公民、法人或者其他组织指出行政机关不依法履行、未按照誓约遵守或者违法更改、解除土地房屋征税补偿协议驳回的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定并未以《行政诉讼法

》实行日期为标准，来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质；且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法，其条文主要系由诉讼程序规定，实体规定较较少，因此，《行政诉讼法》改动后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适合溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等归属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应该限于该新的规定做出裁判。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 以定 书

（2017）最低法行齐1145号

合议庭申请人(一审起诉人、二审上诉人)：朱伯安，男。

合议庭申请人朱伯安诉无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）、无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）土地征税一案，江苏省无锡市中级人民法院于2016年6月30日做出（2016）苏02行初90号行政裁决，对朱伯安的起诉不予立案。朱伯安上告驳回上诉后，江苏省高级人民法院于2016年11月2日做出（2016）苏行终1045号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。朱伯安仍不服，在法定期限内向本院申请人再审。本院依法构成由审判员红雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查落幕。

一、二审法院查明，朱伯安就其无锡市滨湖区黎新村129号、130号房屋与无锡市城投房屋征地有限公司于2008年9月23日签定了3份《无锡市市区集体土地住宅房屋拆迁产权调换协议书》（以下全称《产权对调协议书》），誓约了拆迁移往及补偿内容。朱伯安驳回本案诉讼，催促：1.对无锡市政府、滨湖区政府的违法征地、违法拆迁行为作出公正裁决；2.依法判定无锡市政府、滨湖区政府对其造成的房屋经济损失分担赔偿金责任；3.依法判定无锡市政府、滨湖区政府对其导致的精神损害等费用承担赔偿责任。

一审法院指出，《最高人民法院关于继续执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》第一条第二款第六项规定，公民、法人或者其他组织就对其权利义务不产生实际影响的行为不服驳回诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第四十四条第一款第一项规定，请求事项不属于行政审判权限范围，应该裁定未予受理。本案中，朱伯安与拆迁人已签订移往、补偿协议，实际处分了自己的权益。在此情况下，朱伯安主张的征地拆迁行为对其权利义务不产生实际影响，其就该行为不服驳回诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款的规定，裁决对朱伯安的控告不予立案。

二审法院指出，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，驳回诉讼应当归属于人民法院受案范围和受诉人民法院首府。本案中，朱伯安就其无锡市滨湖区黎新村129号、130号房屋与无锡市城投房屋拆迁有限公司于2008年9月23日签定了《产权对调协议书》，誓约了征地移往及补偿内容。现朱伯安拒绝证实无锡市政府、滨湖区政府征地、征地违法，因其已签定《产权对调协议书》，故其与之前的征地、征地行为无利害关系。关于其拒绝赔偿金给其房屋造成的经济损失的诉求，其实质仍是对上述协议补偿不满，因上述协议签订于2015年5月1日之前，依据《最高人民法院关于法院房屋拆迁、补偿、移往等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、移往等问题再次发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人答应，未经行政机关判决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件法院。即此种纠纷的性质属于民事合同纠纷，朱伯安可依法通过民事诉讼程序主张其权利。综上，本案中朱伯安提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁决未予立案，一审法院对朱伯安的控告裁决未予立案并无不当，予以维持。朱伯安的裁决理由依法不能成立，不予反对。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁决驳回上诉，保持一审裁决。

朱伯安向本院申请人再审，请求撤销一、二审裁定，对本案展开合议庭。其申请人合议庭的主要事实和理由为：无锡市政府在征税朱伯安房屋土地时侵害了朱伯安的财产权、人身权，违反《城市房屋征地管理条例》，房屋补偿协议达成后当事人答应的可以驳回诉讼。

本院认为，本案的争议焦点是朱伯安的控告是否合乎法定起诉条件，具体分述如下：

一、关于签定补偿移往协议后能否对征地拆迁行为控告的问题

根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的必须，可以依法对土地实行征税或者接管并给予补偿。实践中，整个征税补偿过程约略可区分为征税行为、补偿不道德和强制或非强制实行不道德，其中补偿不道德是征税不道德的必然结果，也是实行行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施不道德的分离，被征税人既有可能指出上述三个阶段的行政行为均不合法，也有可能仅认为征税过程中的某一行政行为不合法，因而驳回行政诉讼。为了更好地前进征收补偿依法、有序、稳定展开，应当允许被征收人在对征税行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签定补偿移往协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签定补偿安置协议并领取适当补偿费用后，如坚决认为征税行为违法，仍可在法定期限内依法对征税不道德驳回行政诉讼，而无法认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即失去适当原告主体资格，无权驳回涉及行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并获得相应之补偿已经展开了具体誓约。因此，一审法院认为朱伯安签定补偿移往协议即实际处分自己权益，因而征地拆迁不道德对其权利义务不产生实际影响，是对《最高人民法院关于继续执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定的错误理解，一审法院以此为由对朱伯安的起诉裁定不予立案，不合乎法律规定。

二、关于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下全称《行政诉讼法》）实施前签订的征收补偿协议能否作为行政案件法院的问题

《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确规定，公民、法人或者其他的组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、中止土地房屋征收补偿协议提起的诉讼，归属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定并未以《行政诉讼法》实行日期为标准，来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征税补偿协议案件的性质；且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法，其条文主要系诉讼程序规定，实体规定较较少，因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等归属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应该限于该新的规定做出裁判。本案中，案牵涉补偿安置协议虽然签定于2015年5月1日之前，但如被征税人在2015年5月1日后依法控告，仍应依据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，作为行政案件不予受理。二审法院将用于调整国有土地上房屋征税征地事项的《关于受理房屋征地、补偿、安置等案件问题的国家发改委》，作为裁判本案农村集体土地房屋征税拆迁行为的依据，并认为朱伯安所诉纠纷性质归属于民事合同纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，显属适用法律错误。事实上，《行政诉讼法》经改动于2015年5月1日实施以后，《关于受理房屋征地、补偿、移往等案件问题的国家发改委》第二条即与《行政诉讼法》规定互为违背，应当不再不予适用。而对于2015年5月1日前构成的国有土地上房屋征地补偿安置协议，公民、法人或者其他的组织在2015年5月1日以后驳回诉讼的，也应当作为行政案件法院立案，而不再作为民事案件受理立案。

三、关于合议庭申请人催促证实征地拆迁行为违法是否超过法定控告期限的问题

根据合议庭申请人朱伯安一审控告时提交的行政起诉状，其诉讼请求为催促裁决确认无锡市政府、滨湖区政府征地征地不道德违法并赔偿损失。根据《行政诉讼法》和《中华人民共和国土地管理法》规定，被征税人对征地征地等明确的行政行为上告，有权驳回行政诉讼，但不应在法定期限内明确提出。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》第四十一条第一款规定，行政机关做出行政不道德时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，控告期限从公民、法人或者其他组织告诉或者应当知道诉权或者控告期限之日起计算，但从告诉或者应该知道行政不道德内容之日起最久不得多达２年。同时，参照《国务院法制办公室关于认定被征地农民“告诉”征税土地要求有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第四项有关“申请人在征税土地决定做出后已经签定房屋征地协议的，自该签定房屋拆迁协议之日起，可以视作申请人告诉征税土地要求”的规定，再审申请人朱伯先为2008年9月23日签订《征地协议书》后，即应视为已经告诉相关征地征地行为，而其于2016年6月才针对无锡市政府、滨湖区政府征地征地行为提起行政诉讼，显著多达法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》第三条第一款第二项规定，对合议庭申请人朱伯安的起诉，人民法院应该裁决未予立案。因此，本案一、二审法院裁决虽然不存在适用法律错误情形，但未予立案结果正确。为减轻诉累和节约司法资源，对一、二审法院裁定的结果，本院仍予维持；对一、二审法院审理中存在的问题，本院依法予以指正。

综上，朱伯安的合议庭申请人不合乎《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁决如下：

驳回再审申请人朱伯安的合议庭申请人。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　王展飞

二〇一七年六月二日

法官助理 陆阳

书记员 周志兴

（案例来源于中国裁判文书网 如有侵权 请联系删除）